一、背景情况

　　在以往十余年来有关管理条例推进基础上，《上海市餐厨垃圾处理管理办法》（市府第98号令），于2012年12月26日颁布并随之实施至今。该法令规定了对餐厨垃圾产生单位的收费标准、支付办法和处罚办法，也规范了餐厨垃圾处置体系中的申报、收集、运输、处置四个环节的具体实施细则。体现了市政府力求通过实施这一制度设计比较健全的法规，进一步改变传统意义上对“泔脚料”的认识和习俗作法，倡导居民日常餐饮生活体系的源头减量、无害处置、资源化利用的科学文明发展观，这是社会进步、生活水准提高的体现。

　　二、问题及分析

　　该法令的实施推进并不顺畅，效果不甚理想。体现在：餐厨垃圾源头申报量不足；收运过程不规范；末端处置能力不足，资源化利用水平低，缺乏创新动力等，与原设定目标尚有较大差距。

　　以一组数据说明一、二：粗略测算，以上海2400万人口计，全市应产生1800-2000吨/日餐厨垃圾。但2016年1月各区县上报数据却显示，纳入本市餐厨垃圾申报统计口径的产生单位42414家，总申报率89%，但总量仅约860吨/日。说明大量未经申报处置的餐厨垃圾或是通过城市生活垃圾渠道作填埋焚烧处理，这会增添城市生活垃圾填埋焚烧的压力；或是被非法收运者偷运至养殖场等，以规避按法规应缴纳的餐厨垃圾申报处置费，还可从养殖场等处获得不当利益。这影响了法规的执行，增添了食品安全隐患，不利城市的安全顺行。

　　观念的偏颇和管理工作的短板，是问题的关键。

　　垃圾量大面广，须形成全社会合力才能妥善解决。“垃圾分类，付费管理”，及对餐厨垃圾实施“属地化、减量化、无害化、资源化”的系统处置，是发达国家通行的绿色可持续发展理念及做法。但在我国，“垃圾分类太麻烦，付费管理有抵触”等想法较普遍存在。要人们改变原有生活习惯并非易事，尤其对餐饮消费的减量意识淡漠等，会影响和妨碍相关法令法规的有序推进。

　　对政府相关管理层面而言，面对餐厨垃圾“四化”处置这一庞大、复杂、长链条的系统工程，仍以常规部门负责制的碎片化的管理理念和监管模式来推进，依靠政府部门和少数国企的力量来实施，未能有针对性地放开市场，鼓励社会力量参与；也未能针对系统中各个环节的关键问题进行跨单位、跨部门、跨专业的专题研究，以作政策和行业技术指导；就法令法规自身及监管方面而言，也存在执法不严，管理手段落后，未形成合力，缺乏激励社会活力的手段等等，影响了法令法规的实施效果。

　　建议

　　1、编制“上海市餐厨垃圾资源化综合利用体系建设中长期发展专项规划”

　　上海已出台的《环境保护和生态建设“十三五”规划》，对生活垃圾的分类及末端处理量等指标，提出了明确的发展目标。而前期出台的《上海市湿垃圾处理实施规划（2014-2020）》，将餐厨垃圾、居民厨余果皮及集市蔬菜皮（分类后），一并纳入湿垃圾处置全盘考虑。但鉴于餐厨垃圾的特殊性，应尽快另行编制相关“专项规划”，设定中长期发展目标，促其健康有序发展。打破部门限制，整合专家、社会优势资源力量共同参与。

　　“专项规划”可就目前餐厨垃圾资源化利用过程中存在法律法规不完备、政策机制不完善、配套政策不协调等问题，提出规范意见；可结合城市特点，着重就餐厨垃圾收运及末端处置的布局模式和技术路线作细化研究：探讨引用物理处置法，实现就地、就近处置，和“分散与集中相结合”的布局模式，以及生化处理法与物理处置法并存的多元化处置发展模式。规划还应重点就行业技术规范、指南，及包括沼气、饲料、肥料、生物柴油等在内的餐厨垃圾资源化产品的标准、市场准入等关键问题作研究，综合构建安全高效、覆盖上海的餐厨垃圾资源化综合利用体系。

　　据悉，就国家层面，针对餐厨垃圾处置的单独立法尚属空白，上海如能先行一步，将对国内餐厨垃圾资源化综合利用事业的发展，有助推作用。

　　2、强化监管，完善餐厨垃圾处置系统的信息化监管体系建设，建成社会合作联动管理机制，提升98号令的实施效果

　　餐厨垃圾处置体系前段，即餐厨垃圾申报回收段的事，宜以政府为主。政府应宣传绿色消费和有偿回收理念，建立并贯彻回收机制。应有效整合政府有关管理部门的管理资源，综合运用法律、经济、行政、科技和教育等多种手段，形成监督合力。应建立和完善覆盖从申报、收集、运输到处理全过程的信息化监管手段，实现实时监控，避免出现车辆洒漏、乱停乱放、私自买卖等现象发生，对以法规以外的方式处理餐厨垃圾的单位，应严格追究其经济和法律责任。

　　在现有由市绿化市容局所属公司承接餐厨垃圾收运的格局之上，建议政府应与企业划清职责范围和工作界面，利于建立餐厨垃圾回收机制和平台运作的良性发展。

　　3、倡导绿色发展理念，实施激励机制和市场竞争机制，激发市场和社会活力

　　餐厨垃圾处置体系后段，即资源化段的推进，政府宜更多依托社会力量，搭建公平竞争平台，在约束性、指导性监督意见下，理顺市场层次，分阶段推进。

　　（1）对在全市餐厨垃圾产生量中占比80%以上的党政机关和高校、院所等大型单位食堂及农贸市场等，宜推进就地、就近减量处置，对数量众多、分散全市各处的大中型餐饮企业（在总量中占比约1/3），应实现全系统的优化管理。除了加强政府部门的监管外，可形成政府明令、指令它们进入何系统，作就近减量处置，分步实施。

　　政府可通过返还垃圾处置费等方式，鼓励产生单位主动设置餐厨垃圾消纳装置。既可减少餐厨垃圾外运，减轻集中处理的压力，也可大大节约系统成本。

　　（2）政府应建立完整的项目平台，授权有资质和实力的公司经营，由政府向其购买服务。实施要点是政府评估、企业竞争、市场检验。

　　建议可引入为杭州G20大会提供优质服务的以物理处置法为主打产品的杭州本土企业的技术装备和系统服务到上海，增添市场创新活力。该技术路线处置装置是“有机垃圾集成智能多功能一体机”，简单高效，占地面积小，快速减量率可达70-90%以上（湿垃圾70%，餐厨垃圾90%），无异味、集成度高、油水分离，分离出的废油脂可直接回收利用，而干渣可成为有机肥的主要原料。该装置已为上海交大4、5食堂作就地处置，在宝山淞宝地区作就近处置，并进行干渣修复土壤和肥料试验。此外，用这一技术路线，将餐厨垃圾与果蔬垃圾一并处置后的残渣加工处理后，已可消除同源性感染，可作普通肉牛的饲料，其中试样品已问世。