一、背景情况

　　垃圾资源化利用是最具开发潜力的“城市矿产”，但目前垃圾分类工作中，很多垃圾成为“放错了地方的资源”。早些年上海的资源化垃圾应收尽收，塑料、废纸，甚至是牙膏皮、甲鱼壳等都能回收再利用，资源再生利用的程度之高甚至被联合国专家表扬。但随着人民生活水平的提高以及废品回收站点的外迁等因素，并且由于石油、金属等大宗商品的价格下跌，很多原生产品的价格比再生产品更有竞争力，导致很多资源回收企业的衰落。简言之，居民不愿意分，回收站也没意愿收。原先的资源型废弃物，如废纸板、废塑料瓶、废金属等逐渐被投放进生活垃圾中。不仅造成再生资源产业更加低迷，而且填埋场、焚烧厂等生活垃圾末端处置的压力越来越大，垃圾分类工作形势更加严峻。

　　上海市第六轮环保三年行动计划（2015-2017）中提出了“两网协同”的实施，市商务委和市容绿化局在浦东新区、长宁区、松江区做了一年多的试点工作。总体上看，有一定进步，形成了初步的成效。但仍有一些问题制约着“两网协同”试点的深入进行。

　　二、问题及分析

　　1、整体规划和职责定位不明确

　　市容绿化局日常与垃圾管理相关的工作，主要是生活垃圾的收集、运输和末端处置，保障居民生活垃圾的无害化处置，并没有涉及“可回收物”的部分。而商务委与垃圾管理相关工作主要是资源回收体系中的部分。对于混在生活垃圾里的没有进入资源回收体系的资源废弃物，市容绿化局和商务委在日常的工作中都没有涉及。如资源废弃物从生活垃圾中的分拣，低值废弃物后端的收运和再生体系的搭建等责任主体都不够明确。

　　2、试点的覆盖面和深度不足

　　松江、长宁等试点区，包括浦东新区推动“阿拉环保卡”和“绿色帐户卡”两卡合一，都有了初步的成效，但主要工作都放在了回收环节。目前来看，再生处置环节在试点报告中没有被提及。没有后端可持续的再生处置工作，前面分出来的那些废弃物如何处理则成为最大瓶颈。以塑料袋为例，前端通过大量的人力物力分拣出来的塑料袋，正是有了塑料袋的再生厂家的再生处置，才避免了废弃塑料袋最终流向填埋或者焚烧，帮助政府节约了填埋或者焚烧的费用，并提供了再生资源。这样的企业理应被纳入“两网协同”政策扶持。

　　3、试点中对于主体企业培育计划不够精准

　　目前，试点区提出的试行补贴方案，主要是实施低价值回收工作中购置收运车辆、整理打包设备、废品收购与销售的差价补贴和废品回收站点纳入垃圾分类奖励等，但培育的主体企业，应该是致力于废弃物回收和再生利用的企业，而不是纯粹为政府提供收运服务的服务型企业。而且如车辆、整理打包设备和中转站建设等都是可以长期利用的，同时差价补贴政策中差价的依据、财政支出、对企业的激励效果等，都没有体现出来。

　　4、考核标准有待完善

　　“两网协同”试点方案中，提到了适时开展自评、第三方评估、委办抽查检查等各项工作，并建议各区将“两网协同”相关工作纳入区政府考核指标，对街镇工作开展情况进行检查和督导。但是，考核标准、“两网协同”实施效果都没有明确标准。目前，可视化的成果是设施共享。比如利用垃圾厢房，设立了统一标识的可回收网点。但是，“两网协同”最终目的是垃圾的资源化利用，硬件设施只是回收条件之一，如果没有收运体系、后端处置做保障，很容易陷入硬件投入、服务采购的比拼的恶性循环。

　　三、建议

　　1、整体布局规划并明确各部门职责

　　“两网协同”的核心是混在垃圾里面的可回收物，应该有原则性职责划分。市容绿化局是负责日常生活垃圾收运和处置的部门，就应该尽量利用现有资源把资源型废弃物，包括低值废弃物从垃圾堆里分出来，可以依靠“绿色账户”、“宣传引导”、“二次分拣”等不同手段。而分出来的资源型废弃物，应由商务委进行衔接，包括收运这部分废品、利用现有回收网点和垃圾站网点、后续处置、中间的价差贴补等。除此以外，建议结合两个部门资源，形成专家顾问组，对于衔接方面的细节和试点数据分析等做好调研工作，并在试点期间形成定期沟通交流机制，便于及时把试点情况、分析结果向各相关方及市政府汇报。

　　2、深化试点程度并扩大试点范围

　　除了回收环节以外，把再生利用环节也纳入试点范围，形成回收分类与再生处置的无缝对接。从目前混入垃圾中资源废弃物的类型入手，挑选几个品类作为样版，比如塑料袋、牛奶饮料盒等。把这些品类的再生处理厂家纳入到试点中来，处置厂家对于前端回收的数量、质量也会起到监督作用，对于差价补贴的价差设定也有指导意义。随着试点的深入，不断增加品类，逐渐做到应收尽收。同时，将原有的处置费用用来补贴再生厂家。

　　3、加大主体企业培育精准度

　　“分”的工作在市容绿化局体系下进行，培育的主体企业围绕“绿色账户”、“二次分拣”和“宣传引导”开展工作。这部分工作已经实施了一段时间，无论是绿色账户的开展，还是垃圾分类的宣传引导都已经形成一定影响力，也切实减少了垃圾量，这部分应该进一步扩大区域，增加覆盖面。而针对“分”之后的工作，即垃圾里挑选出来的资源型废弃物和低值废弃物的收集、储存、运输和处置，在目前三个区的试点中，新锦华商业有限公司、净达环卫服务公司和新金桥环保有限公司承担了收集、储存和运输的工作。如何培育并发展更多的主体单位，做到每个区至少有一家企业能够承担低值废弃物的收集、储存和运输。我们认为，首先要确定好品类，必须是有后端处置能力的废弃物品类。通过对再生处置企业的调研，可以了解到低值废弃物的实际价值和价格，并对前端的收集、储存、运输环节得出参考性的基准价。对再生处置单位的支持，则可以运用多种方式，比如将焚烧、填埋处置的费用直接补贴给再生处置单位，或者把再生材料制品列入政府优先采购目录，帮助再生处置企业推动市场，还可以加大税收政策的支持，减免此类环保企业的税赋等。

　　4、建立以目标为导向的考评制度

　　考核目标建议以垃圾资源化处理程度为依据。这需要确定一个合理、明确、科学的考核目标及审核制度，每一个品类都会有所不同。上海市再生资源回收指导目录中订立了八大类二十七小类资源废弃物，除此之外还有几类常混在生活垃圾里的低价值废弃物。每一个品类都能通过行业协会、调研公司得到预估的废弃物产生量，并订立每种品类回收利用率的阶段目标。可按此比率，有针对性地进行试点。在试点中，围绕这个目标进行垃圾分类中“分”的工作和“分”之后的配套工作，以测算出一定区域内要达到此回收率，会需要多少设备、设施、运输工具、差价补贴等。而最终考核的时候，如果没有这么多比例的可回收废弃物被分出来，是市容绿化局的责任。如果分出来了后，没有相应的运输、储存和处置能力，则是商务委的责任。然后依次扩大至不同品类的废弃物，直至做到应收尽收。