一、背景情况

　　随着国家法制建设的逐步完善，民众法治意识不断提高，法律服务需求也越来越迫切。构建完善的诉前法律服务体系，既有助于满足人民群众日渐增长的法律服务需求，也可缓解立案登记制实施后法院面临的案件激增的压力。同时，对法律普及、司法共同体的建设以及社会的和谐稳定都有重大的现实意义。当前经济社会发展迅猛，利益格局繁复，利益诉求多元，法律服务需求也呈现多样化、专业化趋势。因此，如何构建高效、专业、全面的诉前法律服务体系，是当前法治社会建设亟需解决的研究课题。

　　二、问题及分析

　　（一）诉前咨询效率低下，法律资源浪费严重

　　诉前咨询效率低效的现象包括当事人各处重复咨询，或将法律咨询渠道变为宣泄情绪的平台。如在法律援助中心，咨询律师会根据排班更换，有些当事人则频繁到中心，换着律师咨询重复的问题，以寻求对自己有利的回答，但由于告知内容的细微差别会导致答复不同，进一步加重了当事人不确定心理，反而对法律失去敬畏。有些则是因为法律意识缺失，纯属以咨询之名行宣泄抱怨之实。还有一些经济案件甚至公司负责人前往公益性法律服务窗口咨询大量公司法问题，以节省单位聘请法律顾问的费用，滥用了公共法律资源。

　　（二）诉前调解公信力不足，质量有待提高

　　大部分当事人不愿意认真对待诉前调解，而诉前调解的质量也确实有待提高。少数简单的通过诉前调解处理的案件，可能存在一些问题，法官等调解人在事实查明等方面着力不够，使得少数恶意当事人通过法院合法程序达成非法目的。另外，因为诉前调解不计算审限时间，可以缓解法院案件压力，部分法院无论案件是否具有调解可能性、当事人是否愿意，都要求先经过几个月的诉前调解程序，使调解沦为拖延审限的工具。这些现象都影响了调解公信力，导致诉前调解难以有效发挥实际作用。

　　（三）诉前调查令、诉前保全等措施未能有效发挥对诉前法律服务的保障作用

　　1.法院开具调查令时间过长、调查范围有限、无惩罚力度，且受政策影响。首先，实践中对于开具调查令的程序并不规范和统一，存在当事人利用时间差转移财产或消灭证据等情形，导致诉前法律服务由于事实无法还原而无法形成当事人双方接受的处理方案或令某一方陷入显失公平的境地。其次，诉前调查令仅局限于程序性证据，使得很多当事人不得不选择诉讼方式来处理争议。第三，对不愿配合调查的人员基本无惩罚力度，导致某些被调查人肆无忌惮地拒绝配合调查。同时，一些非法律因素也影响着律师的调查权限。以2016年10月8日开始的调取房屋产权信息的要求为例，原本律师凭律所介绍信、律师证即可调取产调证明，但现在需法院受理通知书或调查令才能调取，但法院需要先提供产调证明才立案出具受理通知书。律师的调查权限是基于《民事诉讼法》、《律师法》产生，行政部门限制律师调查权，明显违反法律规定。

　　2.诉前保全的实践运用较少，需情况紧急证明，且担保条件不一。首先，实践中法院同意诉前保全申请的较少，经常以各种理由要求诉中保全，阻碍了诉前法律服务的有效实施。其次，法院要求提供情况紧急证明，但当事人通常来不及获取相关证明。如被告正在通过买卖转移房产的合同，要调查令才能调取，先申请调查令去调取再做诉前保全，很可能财产已被转移，在这种情况下，很难进行高效公平的诉前法律服务。最后，提供担保的财产要求不一。根据法律规定，财产保全申请人提供相应财产作为担保，包括现金、房产、其他有价值财产等，但部分法院为了自身操作方便，明确指定当事人以特定的方式进行担保，如担保公司或保险公司出具保函的形式，该做法不仅增加当事人处理争议的成本，也违反法律赋予当事人自由选择担保财产的权利。

　　三、建议

　　（一）以公共服务中心为依托，设立综合性法律服务窗口

　　建议在市区层面设立公共法律服务中心。以该公共法律服务中心为依托，设立综合性法律服务窗口。集律师、公证处、鉴定机构、调解协会、法律援助、爱心邦交、派出所、法院为一体，集诉前咨询、诉前调解、诉前调查、公证、鉴定、法律援助等功能于一身，各自安排人员定期至综合窗口，联合协作处理纠纷。同时，公共法律服务中心与相应级别法院对接，有效整合目前分布在各个条线的诉前调解平台。对接过程中可明确约定关于司法确认、司法鉴定等项目的操作程序。在调解不成的基础上，公共法律服务中心也可对该纠纷出具法律意见书，在进入诉讼程序后作为法院判案参考内容之一。

　　（二）诉前咨询应明确范围，建立数据系统

　　1.明确官方提供的咨询范围，应限于为基本民生类问题的当事人在合理范围内提供咨询，对于超出咨询范围的可建议寻求商业性咨询。为了避免争议，应当规定具体的咨询范围（例如赡养费纠纷、家庭暴力、动迁纠纷等等）。2.建立诉前咨询信息系统，记录线上线下的咨询数据。以便统计数据得知哪些案件需求量最大，从而选择相应专业的人员提供咨询，提高效率。

　　（三）努力提高诉前调解公信力

　　1.加强宣传力度和理性引导，提高诉前调解公信力。法官可向当事人解释诉前调解的性质、特点、期限等，引导其选择诉前调解。2.提升调解人员专业性、稳定性。定期召开案例会议、最新法律学习、旁听庭审等方式，提高人民调解员业务能力。3.加强立案审查，对恶意调解行为，一经发现，严格按照妨碍诉讼行为相关法律规定进行处罚，最大限度地杜绝恶意调解行为的发生。

　　（四）充分发挥诉前调查令的积极作用

　　1.加快开具调查令的时间。建议推广闵行区、静安区法院的操作方式，在法院立案窗口安排特定人员负责开具诉前调查令。同时，考虑到法院对于调查令滥用而致当事人隐私泄露的担忧，可以要求被调查机构将调查结果寄至法院，由法院在审核后决定是否转交申请人。2.扩大调查范围。现调查范围仅限于程序性证据，建议扩大到实质性证据，尽早调取到关键证据，有利于进行更为公正公平合理的调解，更能减少重复调查的情况。3.增强对拒绝配合调查行为的处罚力度，可由法院根据其行为严重程度，给予一定的处罚或行政拘留。

　　（五）改进诉前保全相关措施，夯实协商基础

　　1.及时采取保全措施。建议法院在受理当事人保全申请后，经初步审核即及时采取保全，以免当事人因诉求无法达成错失协商基础。2.丰富担保物种类。法院应允许当事人提供保证金、不动产、保函等多种形式的担保，不应严格限定单一形式。3.保全周期不宜过长。考虑到诉前保全的实施可能被部分当事人投机滥用，导致无辜当事人利益受损，因此建议诉前保全的时间限制在2至3个月内，且制定惩罚机制，对经确认系恶意保全的当事人处以相应处罚。

　　（六）细分纠纷类型，探索多元化快速处理机制

　　细分案件类型，针对不同类型案件，集合相关部门，商讨采用不同的诉前快速处理模式。如交通事故案件，量大且案件情况相对清晰，可以集合交警、鉴定机构、保险公司、法院、调解协会、行业协会，成立诉前快速处理通道。交警第一时间将事故上报快速处理通道，并负责出具责任认定书用以确定各方责任比例；鉴定机构负责出具鉴定报告用以确定赔偿费用；法院、调解协会、行业协会根据材料及事实，进行公正的处理，根据赔偿标准确定赔偿金额；让事故各方、保险公司在自愿基础上协商赔偿。类似于这样针对具体案件类型，集合相关部门一同快速处理的方式，能打破原有的利用诉讼谋利的链条，在诉前消化处理部分事实清楚争议较小的纠纷，从而减缓诉讼压力。