一、背景情况

　　双被告规则是指2015年5月1日新《行政诉讼法》第26条第2款，复议维持机关与原行政机关共同成为行政诉讼案件被告的新规则。

　　双被告规则是中国行政法治发展的创新，受到国内外广泛关注。实施一年多来，新规对我市政府法制工作的体制机制有不小影响，既有喜也有忧。

　　二、问题及分析

　　1、政府应诉工作量激增

　　多年来，我市行政复议维持率总体保持在87%左右。2015年，全市复议案件约为6500件。依旧法，复议机关只对其中13%约600件案件可能出庭应诉；据新规，其中87%约5655件复议维持案件必须出庭应诉。

　　双被告规则下，复议维持的5655件复议机关必须作为共同被告出庭应诉。政府应诉工作量约激增10倍。几乎所有的复议案件都要政府出庭应诉。

　　2、政府法制资源配置不足

　　区级政府法制人员太少。以徐汇区法制办为例，其核定编制5人，实有编制2人：副主任1名，法制监督科科长1名；另有聘用人员1名。上述情况在我市普遍存在，区级政府法制人员实际人数平均为3-5名。

　　法制人员专岗不专职。区法制办负责人常由其他部门领导兼任。1-2名有限的法制专岗人员，经常应付区府多头工作，专岗不专职，难以稳定、持久地专注政府法制工作。

　　3、行政法治绩效显著降低

　　政府规制成本投入激增，但法治绩效未有明显改观。新规需要编制、人员、经费做保障方才有意义。市府法制办专设行政应诉处，配置10个岗位编制。区级法制办只能挤占其他法制工作资源，勉强出庭应诉。

　　新规撕开行政纠纷解决的“创伤面”。原本两方纠纷现在变成三方当事人。各级复议机关到处异地应诉，行政成本显著增加，但“维持会”现象未有多少变化。新规实施在客观上造成不小的资源浪费。

　　4、政府法制职责轻重错位

　　大量应诉工作挤占政府法制资源。政府法制机关是政府法律顾问、法治参谋。由于应诉工作具有“可量化”“可观测”特点，实践中法制资源往往首先是保障应诉工作，确保“零败诉率”。

　　更为重要的重大决策、事项、规范性文件合法性审查，执法培训等工作，因其难评价、效果滞后等特点而被后置。政府法制职责轻重错位，各级政府法制工作不同程度地出现合法性风险控制弱化。

　　5、维持会问题未有改善

　　“维持会”并不是行政法治落后的专属标签。新规对我市复议维持率影响几乎可以忽略不计。新规将政府法治实现定位于某个数字比例的调整，这点值得商榷。

　　事实上，我市复议工作走在全国前列。今后建议将更多精力放在实质法治层面，而非是数字化的形式法治。

　　三、对策建议

　　1、夯实政府法制工作专职性

　　做实做足两级法制办编制，建立法制专岗运作机制。增强政府法制工作力量，在更为深层次的意义上，是要增强复议审理和决定的有效性。探索改革政府法制机构与政府其他部门职能相对分离，建立相对独立的政府法制工作机制。我们建议市区两级政府应赋予复议机构一定的独立性，保障复议决定的监督功能实现，增强复议化解行政纠纷的公信度和有效性。

　　2、复议与应诉相对分离

　　在政府法制人员相对充足的条件下，确保复议工作与应诉工作分别由不同专岗人员承担，解决“既是运动员，又是裁判员”的角色错位问题。在确保复议程序合法性的前提下，赋予专职从事复议工作的人员以职业保障，提升复议工作的自主性和灵活性，增强复议实质性化解行政纠纷的能力。

　　3、做好应对实质化审查准备

　　根据现有司法改革可能的发展方向，我们建议全市复议机关做好应对未来可能出现的实质化审查的工作准备。司法监督可能会更加强化，复议机关需要在法庭上对复议决定的事实认定和法律适用做全面证明。这需要反过来加强复议决定书中，对事实认定和法律适用的说理解释。

　　4、畅通司法信息互通机制

　　我市两级法院通过创制证据清单、调整简易程序被告举证期限、与市级行政机关召开司法审查年终座谈会，以及发布行政审判工作白皮书等方式，将双被告案件的审判经验与司法改革举措向外传递。政府法制部门应当重视和积极捕获这些由下游向上游馈送的宝贵信息。将这些有价值的司法信息及时融入到复议和应诉工作中。另外，对于我市行政复议中的情况也要多渠道及时向司法机关传递，确保双被告案件审理更加符合现实情况和需要。

　　5、重视复议背后的心结化解

　　中国特殊国情孕育了行政诉讼双被告规则。我们的官民矛盾很深，群众对政府行为不信任。新规是要司法机关出来审查、判断行政行为的合法性，协助政府加强行政权威。实践中很多双被告案件不存在法律上的权益纠纷，事实和法律都是清楚的，但当事人仍然不依不饶，穷尽一切途径来扩大矛盾影响。

　　我们建议政府不应当只注重各项行政措施的形式合法性，不能简单认为不败诉就是行政法治。事实上，政府在干预与分配利益的实体环节有不少改进空间。双被告规则应当是从另一个角度告诉我市政府，我们今后可以在“善治”方面有所作为。