雾和霾都属于专业气象术语，是指大气水平能见度下降造成视觉“浑浊”的现象，“雾霾”连在一起则是近年来出现的新闻用语，主要由细粒子PM2.5污染造成。

　　一、本市冬季防控雾霾的背景与意义

　　大气环境是市民关注度最高、满意度最低的社会问题之一。雾霾具有显著的季节性，每年冬季11月到1月最严重。2013-2015年的11、12、1月，本市的PM2.5比年平均浓度偏高45%，全年50%的污染日、71%的中度以上污染日出现在上述三个月，是典型的污染月。

　　造成本市PM2.5污染的主要天气有三类：输送型污染天气、静稳型天气和叠加型天气。除输送型污染天气是受偏西风向冷空气过境影响，污染物由外而来，上海难以控制外，其他两类天气通过开展应急减排和临时防控是能取得较好的效果。尤其在静稳天气下空气质量主要受本地排放影响，采取减排措施完全可以降低污染程度。因此，建立基于气象类型的应急减排策略、实施精准高效的减排措施是科学可行的，其中迫切需要加强冬季减排力度、完善雾霾防控机制，提高应急治标措施的力度和效果。

　　二、本市冬季防控雾霾的问题与分析

　　本市针对冬季雾霾的防控机制，从长效上看，主要是《上海市清洁空气行动计划（2013-2017）》、《上海市第六轮环保三年行动计划（2015-2017）》以及各条块的节能减排措施等。从短期防控机制上看，本市主要有三类:一是核心机制，即《上海市空气重污染专项应急预案（2016）》，在此预案下，工业、交通、建设等重点排放领域的管理部门出台应急工作方案，规定纳入响应措施的企业名单。二是空气污染临时管控机制。2015年秋冬起，气象局制作《未来10天本市空气质量预测专报》，根据预测，在可能发生污染的当天起实施管控措施。三是重大活动的短期防控措施，如《G20峰会上海市环境空气质量保障方案》。尽管这些机制起到了一定作用，据测算削减大气污染物排放1%-13%，但是，现有举措还远未达到缓解乃至消除冬季雾霾的成效。从调研看，目前本市防控雾霾的主要问题有：

　　一是冬季季节性减排政策力度不够，缺少控制和削减冬季三个月本地排放的总体目标，措施效果不显著。二是制度和监管滞后。本市临时管控机制本身需进一步完善，临时管控机制和应急机制之间的协同还有待进一步加强，相对应的监管环节薄弱，没有相应的问责机制和奖励机制。三是应急减排的精准度和实效不足。预警时间提前量不够，采取措施时污染物积累的趋势已不可逆转，缺少应急减排措施对空气质量改善的科学评价和分析。四是主观认识存在误区。认为雾霾是由外部输入的，本地防控无用、没有必要。实际上，本市庞大的能源消费量占用了本地的基础环境容量，在气象条件不利的冬季，外部输入加剧了本市的空气污染程度。

　　“十三五”规划提出，到2020年本市PM2.5年均浓度要从2015年的56微克/m3降至42微克/m3，难度还很大，关键在于加大冬季防控雾霾的减排力度，降低冬季PM2.5浓度。

　　本市冬季雾霾高发具有内因和外因两方面因素：本地排放源居高不下、低层风速和污染扩散能力不断下降是内因，输送型污染是外因，两者共同作用时，本市就爆发严重污染。以现有技术水平，气象部门可提供0-48小时逐小时预报、3-10天逐日预报、10-30天趋势预测，且能够预判气象条件和天气过程。对于重度污染天气，提前量每增加一天，PM2.5浓度平均下降率和峰值下降率就提高8%左右，提前3-4天启动减排措施，PM2.5浓度下降幅度将从10%左右提高到35%，将大大提高应急减排措施的防控效果。

　　三、建立本市冬季预防雾霾的减排机制建议

　　长效政策已很多，下面就短期应急和冬季防控提出四点建议：

　　1、加强冬季的季节性减排管理，降低冬季（90天）本地污染物的基础性排放。包括：进一步加强11月-1月能源、工业、交通、建设等领域的季节性减排力度；强化电力行业冬季“清洁发电、绿色调度”机制，适度提高外来电、天然气发电比重，所有并网燃煤机组选用低硫优质煤发电，严格监管，确保污染治理设施高效运行；加强对石化、钢铁、化工、焦化等行业重点企业的冬季生产计划和管理，根据冬季气象特点和大气环境承载力研究制定行业限额，提高这些行业企业在冬季停产、限产的幅度；减少挥发性有机物（VOCs）排放，采取冬季中心城区机动车限行措施，减少冬季本市机动车上路行驶；加强冬季对道路、建筑扬尘的监管力度，尽量减少冬季道路开挖、路面整修、绿化种植、房屋拆除等产生扬尘的工地数量和露天施工作业量。

　　2、研究制定《上海市空气质量临时管控管理办法》，完善提前量10天的临时管控机制。包括：研究制定《上海市空气质量临时管控管理办法》，规范现有的管控措施、操作流程、组织架构。以气象预测为先导，与应急预案无缝对接，提升防控空气严重污染的能力。发挥提前量大的优势，形成提前10天气象滚动预测、提前3-5天启动减排措施、可随时动态调整的空气质量短期预测防控能力。在预测未来可能出现叠加型的重污染天气情况下，探索实行提前5天启动强力减排措施，削减PM2.5峰值。加强短期减排措施效果的测评，提高措施的科学性。评价短期减排措施的关键在于快速见效，应加强对电力、工业、交通、建筑业的短期减排措施效果的精细化测算、分析，根据预测污染物、气象条件的不同调整减排措施的组合。

　　3、进一步完善空气重污染应急管理机制。包括：强化应急措施，如实施临时机动车管控措施（纯电动汽车除外）。强化问责机制，健全属地化应急体系，建立各类名单管理制度，建立事中抽查、事后统计汇报机制，监察部门加强对各区、委办局应急方案和措施落实情况的监管。对未做好应急响应工作的区和部门，按有关制度进行问责；对未按规定履行职责，有失职渎职行为的人员，由所在单位给予行政处分；对构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。加强社会监督，畅通监督渠道，引导媒体、公众等社会力量依法、有序监督各项应急措施的落实，鼓励对有关措施不落实或落实不到位的单位和个人进行举报，并予曝光。

　　4、完善防控雾霾的配套机制。对于减排额外增加的生产成本，探索结合环保税进行减免。借鉴京津冀大气污染防治的对口合作机制，进一步深化上海---安徽在大气污染防控方面的对口合作。