一、背景情况

　　财政预算调整是政府预算管理的重要内容，历年财政预算都要在执行过程中进行必要的调整。但是，随着《预算法》的修改实施，2017年6月23日，上海市人大常委会审议通过并颁布的《上海市预算审查监督条例》，对各级政府预算的法治强化程度更高了，因此，强化权力机关对预算调整的法律约束，进一步规范预算执行中收支总量的变动，细化预算总支出对预算执行的影响因素，使预算的执行更加客观实际，更符合预算法的要求。

　　衡量预决算调整情况的指标一般以偏离度高低作比较，我们通过近8年来（2009-2016年）上海财政预算的调整情况的调研，发现每年财政预算收支执行数都经过调整，且都大于年初预算数。经测算，发现平均预决算偏离度率为14.62%，其中有4个年份的偏离度超过10%，而2015年和2016年的偏离度更是分别达到33.1%和25%。即便不超过10%的年份，其偏离度也不是与GDP同步，而是超过GDP增长幅度。

　　二、问题及分析

　　经过分析，其调整的主要因素除了宏观经济形势和财税改革以及一些技术性因素外，还存在一些深层次问题。

　　1、预算编制过程有待完善

　　首先，历年来，财政部多次发出通知，要求不断提高地方预算编报的完整性，上海各级财政按照《预算法》和财政部的规定，在编报公共财政收入与支出的同时，完整地编报上级各项补助收入，其中返还性收入和专项转移支付按照上级提前告知的预计数编入，但实际情况是，中央一般不会将专项转移支付数字提前告知。其次，政府性债务收支预算年初不编入，报人代会审议时也不说明，而是在每年的7月中旬，向人大常委会报告半年度预算执行情况时再提出预算调整数，人大常委会一般都表决同意预算调整报告，没有被否决的情况，由此年初预算与年终执行结果出现的差异不可避免。

　　2、部门预算编制有待细化

　　基数加增长的传统仍然难以有所突破，而且，由于近年来宏观经济形势和政策变化较多，各部门在编制预算过程中，根本无法预估3-5年的中期预算，更无法掌控半年之后的变化情况，不少预算部门只能先有一个草案性质的预算，而在争取预算有所增加和支出规模不断增长的压力下，一些本该由下级财政或下级单位执行的项目就不编入转移支付和下级单位，而是全部编在本级预算，部分主管部门缺乏项目科学规划和管理，项目前期准备不充分。因此，财政在与预算单位进行半年乃至年终汇总数据过程中难免出现不断调整的情况。

　　3、预算调整机制有待健全

　　预算审查监督条例规定了预算调整的范围和标准，但是没有规定调整的量化标准，因此市与区人大批准的调整预算，偏离度都相当大。而且虽然各级财政部门都严格按照《预算法》的规定执行，并积极转变理财观念，给预算主管部门开辟了一些预算调整的途径，各级人大的预算调整程序也逐渐规范，也建立了一个常态性的工作机制。然而受预算审批管理和信息化系统功能不完善等因素的约束，在年度预算执行过程中，审议也只是走走程序而已，使得列支单位与实际用款单位的预算执行情况往往出现不一致的现象，因此年初安排的预算数据并不能完全反映预算单位实际预算需求情况。

　　三、建议

　　1、提升预算编制的完整性

　　按照预算法规定的预算完整性原则，应该将将所有政府收支项目，包括补助收支、专项转移支付、政府债务收支等纳入预算编制管理范围。即便这些项目年初一时无法确定，也应该有一个大概的数目，便于知晓与审议。各级政府和部门应分别编制统一、全面的财政预算和部门预算，充分反映以政府和单位为主体的资金收支活动的全貌，为实现政府决策的科学化提供完备的数据资料，以利于政府控制、调节各类财政性资金的流向和流量，完善财政的分配、调节与监督职能。

　　2、建立预算调整偏离度的控制标准

　　公共预算调整偏离度过大，说明公共预算调整行为约束力还有待进一步强化，过度调整的现象普遍存在。上海应该明确全市以及市级预算编制、预算调整、预算执行三者之间的调整偏离度应该控制在±15%以下，最好在10%左右，对其他项目的调整，如政府债务、转移支付等项目也要有相应的偏离度控制，超过此偏离度，人大常委会在审议时应予以否决或者提出修正案，待市政府将偏离度修正在±15%左右了，才予以批准通过。

　　3、将预算调整与预决算偏离度情况纳入预算绩效考评范围

　　本市应尽快建立职责分明、具有制衡功能的预算执行监管体系，督促其制订预算调整与预决算偏离度考核指标，纳入预算绩效考评范围。市相关部门应对预算部门在项目完成后的预算执行过程和完成结果实行全面的追踪问效，不断提高预决算执行的精准度。对重点项目进行定期或专项考核，并将绩效考评结果储存在项目库中，作为以后年度安排立项的参考，促使预算资金真正从重分配向重管理转变。