一、背景情况

　　2011年以来，生活垃圾分类减量工作持续作为市政府实事项目，得到市委市政府高度重视和社会各界的积极参与。经过多年发展实践，取得了一定的成效，截止今年已实现了500多万户居民生活垃圾分类、近300万户绿色账户以及大部分机关和企事业单位的服务覆盖。

　　二、问题及分析

　　我们通过在已实施垃圾分类和绿色账户的居住区开展问卷调查，了解居民对生活垃圾分类的认知和理解、参与的积极因素和消极因素等内容。根据调查结果，我们将“十二五”期间推进垃圾分类减量工作中逐步体现的问题归纳为以下几方面：

　　1.末端处置和分类收运能力滞后分类需求

　　按照调查数据，坚持分类的居民达到56%。以2015年400万的基数，理论上产生的湿垃圾量千万吨级。然而，目前末端处置还没有做好足够准备，分类收运体系尚未完善。末端处置和收运体系不能对接前端分类户时，信心很容易瓦解。随着生活垃圾量每年增长与减量要求之间的矛盾越发突出，末端处置能力和生活垃圾全程分类体系有待加强和完善。

　　2.基层治理和行政管理机制有待完善

　　作为垃圾分类主管单位，环卫部门对于社区影响力小，很多意见和办法到了居委、物业及业主会缺乏执行力。如绿色账户前期摸底居委、物业不配合，获取不到居民户数及垃圾箱房的相关信息；宣传培训、积分兑换活动不积极；保洁员管理缺乏物业支持等。究其缘由，居委上级主管单位是街道；物业的上级主管单位是房管局；业委会是居民自主选举。环卫部门都没有直接管辖权。同时，分类处置利用中多头管理和衔接不畅的问题也不容忽视，如绿容局主要负责垃圾收运和无害化处置，而商务委主要是资源回收体系部分。对混在生活垃圾里的资源废弃物，两者在日常工作中都没有覆盖。

　　3.静脉产业体系不成熟，垃圾资源利用率低

　　上海静脉产业缺乏有效的战略筹划，废弃物处理仍为粗放型，缺乏回收再利用的深加工能力，与环保要求相去甚远。产业未形成完整的系统链条，目前再生资源回收以旧家电、废塑料、废纸为主，低价值回收如废玻璃、塑料袋、牛奶盒回收较少。70%以上的收运者企业经营品种单一，散布在各地的再生资源很难实现规模化效益。同时，静脉产业需要相对集中的场地形成产业聚集，但各区多关注短期税收，吝于给予再生利用企业土地资源的支持，以各种手段挤压此类企业生存空间，导致一些相关企业已被迫外迁。

　　4.强制性制度规范缺位

　　调查数据显示，提倡分类和坚持分类的动因是个人自觉行为，绿账激励机制在短、中期发挥作用，但如何解决主观意识不愿分类以及激励机制取消后居民长期分类的坚持，政府目前缺乏有效的法律手段干预。长远看，居民的参与率和分类习惯，离不开法律、法规的强制性和可操作性。

　　三、建议

　　1.建设科学的收运及处置场所

　　建议当下不盲目扩张分类基数，着重建设末端处置场所，建立科学合理收运体系。结合各区户数情况，收运体系分流统筹，在各区结合处选址合适点位，建立与全面分类对应吨位的“生态型”湿垃圾处置场所。推动湿垃圾现有处置设施的能力改造，启动政府采购工作，鼓励单位和居住区应用湿垃圾就地处理设备，推进源头减量。

　　2.建立适应基层自治和生态文明体制改革要求的治理机制

　　在管理层面，调整部门权限设置，实现无缝衔接。政府管理职能尽可能集中，由市容绿化部门对废弃物总负责，避免管理分流，削弱责任部门控制力。对收运处置的市场准入、运作模式统一口径监管，保证各部门数据可以综合运用。政府采购的第三方服务机构，作为居委、物业、业委会以外协助推动分类和绿帐的服务方，将“三位一体”融合起来推动工作。其中指导员现场督促，对居民分类习惯的养成非常重要，建议第三方服务机构支出由财政作为项目类予以保障。

　　3.加大静脉产业发展的推动力度

　　重视消纳并利用废弃物的静脉企业门类发育，鼓励支持产业发展。从污染预防、经济循环、产业公益性、强制性方面完善制度保障。为静脉产业聚集所需的场地提供土地资源支撑。着力转变再生利用企业粗放型加工方式，提升回收再利用的深加工能力，对接产业上下游链接，扩大回收经营品种，扶持低价值回收物进入产业链，探索设定废弃物再利用比例的指导性要求，争取早日进入城市废弃物产出与资源化再利用循环的文明发展状态。

　　4.加强法律规范的强制性与可操作性

　　明确分类主体为居民，在分类工作中要体现强制性，不仅对单位，也要延伸至个人。法规的执行要具备可操作性，当系统化的分类体系建立后，行政处罚要集中、密集式地实施，但处罚仅是一个手段，将个人不依规分类纳入信用档案，也是更为有效的规制手段。