一、背景情况

　　十九大报告指出，“坚持全面依法治国”是习近平新时代中国特色社会主义思想的主要精神之一，并同时进一步指出，要建设法治政府，提高社会治理的法治化水平。本市法治建设虽然已经取得了非凡的成就，但也进入“深水区”，剩下都是难啃的“硬骨头”。其中，街镇和居村两层级治理中的违法、违规问题，是所有“硬骨头”中最硬的一块。因而，必须加大决心、全盘规划，从调整领导机构、改革工作机制、培育人才队伍和落实经费资源等做全方位、多层次、长时间的工作，才能破解妨碍基层依法治理的老毛病、新问题。

　　二、问题及分析

　　1、基层执法中选择性执法时有发生，乱执法行为依然严重。即便在“五违四必”、“交通大整治”、“史上最严食品安全执法”等专项整治中，弹性执法、选择性执法并没有消失。这种现象是基层治理的最大“法治顽疾”之一。相当一部分基层执法人员（包括部分基层政府领导）缺乏法治意识，对城市管理执法权的边界缺乏清楚的认知，把执法权视为管理工作的“万灵药”，动辄“快速处置、强制整改”，给正常执法工作带来了不必要的法律风险。此类问题，素来有之，但是，近期执法力量下沉基层和“五违四必”等，把这些法治顽疾给放大了。个别极端情况下，基层政府甚至“委托”居（村）委员会去执法，形成严重地违法执法。

　　2、“条条”执法机构存在不作为、慢作为问题。一些垂直管理的执法机构不太愿意及时、有效到执法一线化解法律风险。尤其是综合执法活动中，几乎所有执法机构都不愿意成为“第一责任主体”，也意味着执法机构不太愿意首先签字，执法活动也因此产生推诿、扯皮现象。有些轻微法律问题，因执法机构的不作为、慢作为，最后演变成法治顽疾，成为影响社会稳定的风险地雷。

　　3、大量新补充的辅助执法人员素质参差不齐。“1+6文件”之后，大量的执法力量下沉基层，同时诸如辅警这样的辅助执法人员大量进入执法一线，在部分解决了基层执法力量不足的同时，在个别领域出现了执法质量下滑，粗暴、违规、违法执法事件时有发生。

　　4、社区、农村基层治理的法治问题不容忽视。在居（村）民中，公民法律权利意识普遍高涨的同时，部分居（村）民的责任意识淡漠，野蛮抗法的行为时有发生。在城区住宅小区里，“三驾马车”（居委会、业主委员会、物业管理公司）运作低效、相互抵牾的问题依旧；在农村地区，村民委员会的不规范运作更不容乐观。

　　针对上述问题，本市的许多“条块”单位已进行了相当数量与形式的改革试点，也取得了一些成绩。但是，由于相当一部分基层领导和执法人员法治素养跟不上，居民的权利和义务意识发展不平衡，组织与经费保障未到位，法治建设工作机制没理顺等原因，目前各地的基层治理创新和法治化探索，更多呈现的是创新的“星星之火”，并没有形成法治的“燎原之势”。

　　三、建议

　　1、重构本市领导法治建设的组织机制。上海已在多年前成立了依法治市领导小组，全面领导本市的法治建设工作，并于2017年4月成立了法治政府建设工作领导小组，专门负责推进本市的依法行政。建议在此基础上，成立本市法治社会建设领导小组，推进村居组织的规范运作，协调法治建设在街镇与村居两个层面的衔接，最终实现法治上海、法治政府和法治社会的一体建设。

　　2、重视基层优秀法治创新实践的推广工作。改革现行政府考核、评估法治建设项目的工作机制，把工作重点从发现“首次创新”转到落实“二次推广”。在发现优秀法治创新实践的基础上，把工作重点放在优化已有创新实践，并及时把好的做法推广到全市，引导基层政府把依法治理的“政绩工程”重心放在有效学习上，而避免为了创新而创新，降低制度创新的成本。

　　3、将基层法律服务经费纳入政府年度预算。调整基层政府预算项目类别，在年度预算中设立“法律类公共服务支出”项目，以保障基层政府用于购买法律服务的合理支出。把街镇政府自身消费的法律服务支出、支持居村购买法律服务的费用等支出都纳入政府统一的年度财政预算内，以保证政府用于提升基层治理法治化水平的经费支持。

　　4、培养基层法治专业人才，培训一线执法人员。一方面，尽可能把公职律师等法律专业人士输送到一线执法队伍，同时培育和支持专于、精于、乐于长期提供基层治理领域法律服务的专业人才，多渠道、全方位地降低一线执法所产生的违法风险和减少“法治债务”。另一方面，统一规划全市基层执法人员的上岗前法治思维与法治素养培训课程，培训重在实战和应用。加强一线执法人员及执法辅助人员上岗前的法治思维与执法技能培训，制定简单明了的执法行为“正面清单”和“负面清单”等。

　　5、利用现代科技缓解基层治理中的法治难题。紧扣“大数据”和“人工智能”的时代脉搏，通过新技术手段来提升普法效率，培养城市法治文化。建设全市统一的基层治理“法律大数据”，推广价廉物美的“法律机器人”，降低居民了解、使用法律服务的门槛和成本，融法治宣传于日常生活，造法治文化于无形之中。